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專項債券支持和美鄉村建設具有理論意義和政策支持。近年來，專項債券額度快速增長，對推動和美鄉村建設發揮重要作用。然而，在實際使用中仍存在項目謀劃不足、申報質量不高、支出使用不規范、效益不充分等問題。為解決這些問題，建議加強部門協作配合、合理保障專項債券資金、充分發揮債券資金效益和落實主體責任。

近年來，我國經濟發展的內外部環境更趨復雜嚴峻，需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力持續顯現，穩投資、穩增長的壓力較大，中央提出穩住經濟運行的一攬子措施，把精準有效投資作為穩增長、調結構、惠民生的有力支撐。政府債務政策是宏觀調控的重要手段，對于帶動擴大有效投資、妥善應對內外部沖擊和經濟下行的壓力具有重大意義。同時，城鄉發展不平衡、不協調，亟需補齊農村基礎設施發展的短板，通過財政金融工具加快培育農業農村新動能，推動農村基礎設施改善。從財政運行角度看，受經濟下行壓力、減稅降費等多重因素影響，許多地方財政收入增速大幅下滑，在保障“三保”的基礎上，通過財政資金投入解決農村建設資金不足存在難題。在地方財力不足、資金緊張、非法融資渠道被堵死的情況下，地方政府專項債券已經成為地方政府建設項目的重要資金來源。

1、國家政策支持情況。2017 年2 月《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》，允許地方政府專項債券支持農村供水、污水垃圾處理設施，探索發行縣級農村基礎設施建設項目結合債，此后，國家每年均出臺政策鼓勵專項債券支持鄉村項目建設，2023 年中央一號文件再次強調“健全鄉村振興多元投入機制，將符合條件的鄉村振興項目納入地方政府債券支持范圍”。從歷年國家政策情況看，作為擴大社會有效投資的專項債券可以支持農業基礎設施建設，推動和美鄉村建設，因此研究利用專項債券支持和美鄉村建設具有理論意義和政策支持。

2、專項債支持和美鄉村建設情況。自2015 年起，我國專項債券的額度呈現出明顯的增長趨勢，如2015 年0.1 萬億元，2023 年增長至3.8 萬億，整體規模快速增長，對于確保經濟運行、推動和美鄉村建設發揮著不可替代的作用。從河北省情況看，2019 年1 171 億元，2023 年增長至1 932 億元，新增專項債務規模不斷加大。其中，支持農林水利領域助力和美鄉村建設資金從2019年11.35 億元到2023年192.73 億元，支持規模增長迅速，有效支持了和美鄉村建設。

按照國家政策規定，專項債券要求用于有一定收益的公益性項目，并且能夠確保項目融資收益平衡。從專項債券發行結果看，圍繞宜居宜業和美鄉村建設，專項債券重點支持了農村生活垃圾處理、農村生活污水處理、農業灌溉、農村飲水、農村人居環境整治提升等項目。但是在實際使用中仍存在問題。

3.1 專項債券項目謀劃不足。農業領域專項債券項目主要為基礎設施建設類項目，需要取得立項、用地、規劃、環評、安評等10 余項手續，項目謀劃流程較長，農業農村部門需要超前謀劃項目，且項目組織申報過程中受到政策變化情況以及規劃調整情況等原因影響，具備申報條件的項目較少。

3.2 專項債券項目申報質量不高。財政部要求嚴格將專項債券資金與項目相對應，債券發行前需要將項目概況、預期收益和融資平衡方案、風險評估、主管部門責任等信息公開，這就要求申報項目必須是優質項目，且項目成熟度較高。從發行的和美鄉村建設項目看，專項債券資金主要用于支持重大項目建設，部分和美鄉村建設項目規模較小，在報送項目時，將“散碎”項目集合打包，債券資金到位后，重新將債券資金細化到項目。同時，部分項目收益不實，存在虛增收益等問題，無法滿足專項債券收支平衡要求。

3.3 債券資金支出使用不規范。根據各省公開的審計報告看，部分和美鄉村建設項目未及時使用專項債券資金，實際支出進度不理想，未能發揮債券資金效益，在實際支出使用中，部分債券資金投向農村道路等無收益的項目，甚至有些債券資金用于經常性支出。

3.4 債券資金效益不充分。按照政策要求，省級政府可以適度舉債，市縣政府確需舉債的由省級代為舉借。從全國情況看，市縣兩級舉借的債務所占比重較高。省級政府代為舉借雖然有了省級政府的信用支持，融資成本相對降低，但也造成了市縣政府主體意識不強，將債券資金等同于普通財政資金。

4.1 加強各部門協作配合。和美鄉村建設專項債券項目謀劃儲備，需要加強協調配合，多部門工作合力。項目的發行使用不僅涉及財政部門，還需要發改、住建、自然資源等多個主管部門，項目立項審批、前期手續辦理、施工招標等任何一個環節都可能影響債券發行和支出使用。各地農業農村部門要加強與本地發展改革、財政等部門統籌配合。必要時，報經同級政府批準，建立專項債券項目管理工作專班，圍繞項目謀劃、儲備、申報等全流程各環節，全面梳理儲備項目前期手續辦理情況。

4.2 合理保障和美建設專項債券資金。目前專項債券用作項目資本金的領域尚沒有支持和美鄉村建設領域，建議國家在后續政策出臺中，拓寬和美鄉村建設項目資金渠道，支持符合條件的項目使用專項債券用作項目資本金。同時，為保障各地區在安排項目時優先支持和美鄉村建設，建議國家在分配專項債務限額時，參照往年的支持土地儲備專項債券政策，單獨切出一部分限額專門用于支持和美鄉村建設，單獨核定后下達各省，保障項目有充足建設資金。

4.3 充分發揮債券資金效益。一是合理把握發行節奏，要根據項目建設進度和實際資金需求合理制定專項債券發行使用計劃，在項目發行前，對于在建項目，查看施工合同、工程進度、往期付款憑證，以及本次發行金額對應的施工計劃證明；對于未開工項目，查看工程公開招投標文件。發行的債券資金應盡快形成實際支出，避免超進度撥付或長期滯留國庫。二是加強債券資金支出調度。建立由同級政府牽頭，建立發展改革和財政部門聯合調度機制，通過在線監測、現場核實等方式，加強對項目實施情況的督導。督促相關部門和項目單位加大項目建設推進力度，抓緊協調解決相關難點、堵點問題，推動項目盡快形成實物工作量。三是加強專項債券項目績效管理。加強事前績效評估，將評估方法、內容和結論等納入項目實施方案；強化績效運行監控，建立跟蹤監測機制，采取“線上”“線下”相結合方式，及時掌握市縣工作情況，同時要實施績效評價管理，將評價結果與新增債務限額分配掛鉤。

4.4 落實主體責任，提高使用效能。建議按照“一級政府、一級預算”的原則，進一步強化市縣政府項目管理與債券發行的權責對等性，適當時候將發債主體向市縣政府轉移，由市縣政府自主發債、省級政府不再代發。同時，探索出臺償債準備金實施辦法，允許各級財政在人民銀行或商業銀行開設債券資金專用賬戶，項目主管部門和單位根據到期債券本息規模進行分年度繳存，保障專項債券償還能力。

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