2023年12月27日生態(tài)環(huán)境部等四部委聯(lián)合發(fā)布《生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD)項目實施導則（試行）》（環(huán)辦科財〔2023〕22號，以下簡稱《實施導則》），就加強EOD模式項目（以下簡稱：項目）謀劃、設計、實施、評估、監(jiān)督等活動提出了系列指導和規(guī)范意見。《實施導則》的發(fā)布回應了社會各界的關切和需求，提出了積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序推進EOD模式的創(chuàng)新舉措，使EOD模式進入了繼1.0版本的試點征集階段和2.0版本的常態(tài)入庫階段后的3.0版本的導則新規(guī)階段。

 EOD模式發(fā)展的三個階段和兩個層級 

自2020年9月生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委和國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號，以下簡稱《試點通知》），向全國征集備選項目以來，EOD模式經(jīng)歷了3年多發(fā)展歷程。在中央嚴控地方政府債務、PPP新機制、存量資產(chǎn)盤活業(yè)務走弱等形勢下，EOD模式一躍成為當前投資建設領域最火熱的項目組織方式。為指導和規(guī)范項目實施，2022年3月和2023年12月生態(tài)環(huán)境部等部委先后發(fā)布《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）的通知》（環(huán)辦科財〔2022〕6號，以下簡稱《入庫指南》）和《實施導則》，推動EOD模式邁入規(guī)范發(fā)展階段。與此同時，多個省市先后推出EOD模式省級試點或省級入庫政策，省級項目頻現(xiàn)。整體上看，目前EOD模式呈現(xiàn)三個發(fā)展階段（即1.0版本的試點征集階段、2.0版本的常態(tài)入庫階段和3.0版本的導則新規(guī)階段）和兩個項目層級（國家級和省級）的發(fā)展態(tài)勢。

（一）三個階段

1. 試點征集階段

2020年9月至2022年4月為第一個階段，即試點征集階段。該階段開始的標志為《試點通知》的發(fā)布。不到兩年時間內，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行組織了兩期試點項目申報工作，一共94個試點項目入選，部分項目獲得了金融機構的支持，起到了明顯的探索和示范作用。

不過，試點項目申報工作在取得可喜成績的同時，也暴露出了一些問題，突出表現(xiàn)為：一是忽視地方經(jīng)濟發(fā)展水平和項目承載能力，盲目貪大求全，要素保障不足，成熟度不夠，項目落地性差；二是以土地出讓收入或新增稅收返還作為還款來源，加大地方政府隱性債務風險；三是在試點申報成功后，隨意變更實施方案內容，調整實施方式；四是忽視項目投融資和運營工作以為申報成功就萬事大吉，目標導向不明確等等。

2. 常態(tài)入庫階段

2022年4月至2023年12月為第二個階段，即常態(tài)入庫階段。該階段開始的標志為《入庫指南》的發(fā)布。《入庫指南》總結了試點項目申報工作的經(jīng)驗教訓，啟用了金融支持生態(tài)環(huán)保項目儲備庫，就項目報送提出了具體要求，主要包括項目投資總額、子項目數(shù)量、收益來源、合規(guī)性以及年度申報總數(shù)等。核心要求可以簡單概括為“3555”，即區(qū)縣級項目投資總額原則上不高于30億元、地市級及以上項目投資總額原則上不高于50億元，項目子項目數(shù)量不高于5個，各省每年入庫項目原則上不超過5個。《入庫指南》發(fā)布后，項目從試點征集階段的“一年一發(fā)文、集中評選一次”轉變?yōu)椤俺墒煲粋€，上報一個”。

在《入庫指南》的指導和約束下，入庫項目的規(guī)范性和質量較試點征集階段有了明顯提高，各地對EOD模式的認識也逐漸加深。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部披露數(shù)據(jù)，截至2023年9月底，全國已有205個項目入國家?guī)觳⑾蚪鹑跈C構推送，總投資9213億元，融資需求6439億元，其中77個項目獲得金融機構支持，授信1890億元，發(fā)放貸款532億元。

不過，隨著項目數(shù)量的增多和落地效率的加快，一些問題愈加突出，包括：夸大或虛構生態(tài)環(huán)境問題，生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)內生動力不足，實施流程尤其是項目立項、實施主體確定等方面不規(guī)范不統(tǒng)一，報送項目和融資項目“兩張皮”等等。整體來看，EOD模式呈泛生態(tài)化趨勢，部分項目存在新增地方政府隱性債務風險，不符合EOD模式的核心要義，引起了一定的爭議。

3. 導則新規(guī)階段

2023年12月27日起為第三個階段，即導則新規(guī)階段。該階段開始的標志為《實施導則》的發(fā)布。《實施導則》及時回應了社會各界的關切和需求，從EOD模式的核心要義出發(fā)，對項目謀劃、設計、實施、評估、監(jiān)督等全流程活動提出系統(tǒng)指導和規(guī)范意見，約束之嚴、力度之深、態(tài)度之謹慎前所未有。

在《實施導則》發(fā)布之前，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)按照其精神評審2023年11月報送的項目。從反饋信息來看，評審專家在項目生態(tài)治理邊界及必要性、生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的關聯(lián)程度、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目收益的穩(wěn)定合理性、項目實施主體確定等方面的評審要求顯著增加。當然，由于彼時《實施導則》尚未發(fā)布，評審時未對報送文本中有關項目市場測試、資金來源、評估監(jiān)督等方面作深究。預計2024年1月報送的項目將嚴格按照《實施導則》規(guī)定，部分項目報送文本將做較大調整。

（二）兩個層級

1. 國家?guī)?/span>

2021年4月6日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)共同推進生態(tài)環(huán)保重大工程項目融資的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕158號，以下簡稱〔2021〕158號文）提出，“在中央項目庫中補充建立金融支持生態(tài)環(huán)保項目儲備庫，加強固體廢物和危險廢物處理處置及資源綜合利用、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理等重大項目，以及生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式、生態(tài)補償、‘無廢城市’建設等試點項目的儲備與支持”，“國家開發(fā)銀行各分行對中央項目庫中符合放貸條件的項目和生態(tài)環(huán)境部門推薦的其他生態(tài)環(huán)保重大工程項目優(yōu)先開展盡職調查、優(yōu)先進行審查審批、優(yōu)先安排貸款投放、優(yōu)先給予優(yōu)惠利率、優(yōu)先給予延長貸款期限等優(yōu)惠信貸政策支持”。

《入庫指南》的發(fā)布表明金融支持生態(tài)環(huán)保項目儲備庫開始正式運行，這就是項目入的“庫”。金融支持生態(tài)環(huán)保項目儲備庫是中央生態(tài)環(huán)保項目庫的子庫，主要支持有足夠收益、可以采用市場化運營方式、有融資需求的項目，項目通過“肥瘦搭配”可以實現(xiàn)財務的自求平衡，且通過合規(guī)模式不增加地方政府隱性債務。金融支持生態(tài)環(huán)保項目儲備庫支持企業(yè)事權責任和政府事權責任兩類項目，其中政府事權責任的項目主要采用EOD模式。

截至2023年9月底全國已有的205個項目都是國家?guī)祉椖俊Ｒ簿褪钦f，截至2023年9月，全國已有299個國家級項目（s含前兩批試點項目）。

2. 省級試點或省庫

在《試點通知》發(fā)布之后，山東、安徽等省就推出了本省的項目試點申報政策。《入庫指南》發(fā)布之后，江蘇等地加快公布本省的省級EOD試點或入庫政策。截至2023年底，已有山東、安徽、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、四川、甘肅、云南、山西、陜西等地發(fā)布省級項目入庫或試點申報相關政策，山東、安徽、江蘇、浙江、福建、廣西等地省庫或省級試點庫已正式投入運行并開展了項目評審、公布了入選項目清單，廣東等地省庫或省級試點庫已具備運行條件，四川等地省庫或省級試點庫正在籌備之中。

上述各省中最值得注意的是江蘇省，不僅給予項目包括“環(huán)保貸”“環(huán)保擔”支持、省財政資金獎勵、優(yōu)先保障污染物排污指標等在內的支持政策，還進一步將項目分為工業(yè)園區(qū)提升類、農村環(huán)境綜合整治類、生態(tài)環(huán)境保護修復類、重大生態(tài)環(huán)境治理類及其他需要支持類五類，并提出了項目建設通用引導指標、分類引導指標及項目評價標準。2023年底江蘇省還創(chuàng)新推出“環(huán)基貸”產(chǎn)品，為環(huán)境基礎設施項目提供最大優(yōu)惠和最優(yōu)政策。目前金融機構已與政府部門、省屬國有企業(yè)、EOD項目簽約授信800億元。

截至2023年底，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有126個省庫或省級試點EOD模式項目，其中山東省19個、江蘇省30個、浙江省9個、福建省5個、廣西壯族自治區(qū)43個、安徽省20個。按照項目平均投資額20億元計算，項目總投資額已超2000億元。數(shù)個項目已經(jīng)獲得銀行支持，落地效率較高。

《實施導則》給EOD模式項目帶來的新變化 

超400個項目、上萬億投資、數(shù)個省庫或省級試點……，洶涌而來的EOD模式大潮，頗有席卷投資建設領域之勢，暴露出來的泛生態(tài)化等問題亟待糾正。《實施導則》及其附件《生態(tài)環(huán)境導向開發(fā)（EOD）項目實施方案編制指南》（以下簡稱《編制指南》）的發(fā)布正當其時。從內容上看，《實施導則》包括了對EOD模式主旨和原則的強調和調整，也大篇幅新增細化了對項目實施全過程的指導和規(guī)范，還有部分內容待相關部門提供后續(xù)政策支撐。

（一）強調和調整部分

1. 調整EOD模式定義

《實施導則》開篇就對EOD模式定義做了調整，主要是在原有定義之前新增了指引思想——“以習近平生態(tài)文明思想為引領”，在之后新增了操作邏輯——“以生態(tài)環(huán)境治理提升關聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益，以產(chǎn)業(yè)增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入”和項目意義——“是踐行綠水青山就是金山銀山理念的項目實踐，有利于積極穩(wěn)妥推進生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)，推動生態(tài)產(chǎn)品價值有效實現(xiàn)”。本部分修改響應了EOD模式的內核要求，將EOD模式作為生態(tài)產(chǎn)品價值有效實現(xiàn)的方式，要求項目要實現(xiàn)生態(tài)負擔到生態(tài)資源再到生態(tài)市場的兩個驚險跳躍，二者缺一不可。

《實施導則》還再次將EOD界定為項目組織實施方式。雖然業(yè)界對項目組織實施方式已有共識，即界定項目相關方角色和關系的PPP、投資人+EPC等才是項目組織實施方式或項目操作模式，將EOD稱之為項目組織思想或項目實施思路更為恰當。前者好比餐具，決定項目參與方及其角色；后者好比餐桌，決定項目邊界和內容；至于金融工具，就是餐品。同一個餐桌，可以有不同餐具；同一個餐具，可以品嘗不同餐品。三者是三個層次的事物。不過，EOD的概念在社會傳播已多年，且社會公眾無力也無必要分辨三者的關系，如此界定也可理解。但頂層設計者還是有責任在必要場合向地方主要領導和項目核心人員說明三者關系，統(tǒng)一思想才是項目高效落地的前提。

2. 調整項目主體界定及其責任邊界

已有相關文件中的項目主體的界定是“試點申報主體和實施主體為市級及以下人民政府或園區(qū)管委會，鼓勵政府或園區(qū)管委會與試點依托項目承擔單位聯(lián)合申報與實施”，但是沒有明確說明兩類主體的角色和分工。

《實施導則》對項目主體的名稱做了調整，且明確了其分工，即“市、縣（區(qū)）人民政府或園區(qū)管委會作為項目組織主體，負責組織領導、項目謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調、督促推進、評估指導等工作，鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索組織實施”，“市場主體作為項目實施主體，按照自主決策、自負盈虧的原則，負責項目落地實施、運維經(jīng)營，按照有關法律法規(guī)和標準以及約定的要求，承擔相應的生態(tài)環(huán)境治理責任”，項目組織主體負責提供服務和技術指導，項目市場主體負責項目落地實施和運維經(jīng)營。

《實施導則》還第一次提出鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索組織實施，為小而美的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級項目提供了政策基礎。

3. 強調主要的項目底限

一是強調生態(tài)治理必要性和可行性。部分地方報送項目呈現(xiàn)泛生態(tài)化趨勢，長此以往可能會弱化EOD模式的內核，違背政策初衷。《實施導則》秉持EOD內核要義，在項目主體責任認定、項目正負面清單、項目評估監(jiān)督等部分堅持支持具有必要性和可行性的政府事權范圍內的生態(tài)環(huán)境治理項目，盡最大限度杜絕無實質生態(tài)環(huán)境治理項目或過度修復、錯位修復的項目。

二是強調不新增地方政府隱性債務的底線。按照業(yè)界公認的地方政府隱性債務認定的“固定或相對固定、滯后、穿透認定為財政支出”三大標準，地方政府隱性債務發(fā)生在資金支付環(huán)節(jié)，而非收入實現(xiàn)環(huán)節(jié)。《實施導則》則從收入實現(xiàn)和資金支付兩個環(huán)節(jié)同時入手，雙管齊下：在收入實現(xiàn)環(huán)節(jié)，要求財政相關收益（如土地出讓收益、土地指標交易收益、城鎮(zhèn)污水垃圾處理收益、生態(tài)治理遺留的表土砂石等資源交易收益等）不得列入項目收益來源；在資金支出環(huán)節(jié)，再次強調項目不得含有任何形式政府中長期支出責任和融資擔保等增加地方政府隱性債務風險的事項。此外，《實施導則》還在項目立項、主體選擇和資金投入等方面做了相關安排，如要求通過公開程序確定項目市場主體、項目按照企業(yè)投資項目核準或備案有關規(guī)定整體立項、禁止財政資金投入項目等，可謂事無巨細、面面俱到。

三是強調一體化實施的原則。EOD項目需一體化實施的原因主要為兩個：一是信貸支持的角度，即EOD項目主要資金來源以銀行信貸資金為主，銀行必須對“肥瘦搭配”類項目進行多對一綜合授信和放貸，才能控制風險。二是統(tǒng)籌實施的角度，即市場主體必須同時承擔生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)兩類項目的實施和運營責任。三是項目實際需求角度，即項目呈現(xiàn)多行業(yè)與多業(yè)態(tài)交叉特征，既需要專業(yè)的人干專業(yè)的事情，也需要專業(yè)能力的統(tǒng)一統(tǒng)籌和調度。因此，《試點通知》和《入庫指南》一再強調項目應作為一個整體由一個市場主體統(tǒng)籌實施。從實踐經(jīng)驗來看，實施主體既有地方國企，也有地方國企和外部合作機構聯(lián)合成立的項目公司，鮮少見到無地方國企參股的實施主體。產(chǎn)業(yè)運營機構可參股實施主體，也可參股實施主體下設專業(yè)子公司，并確保實施主體對下設專業(yè)子公司具有實際控制權。《實施導則》就此做了細化，要求實施主體采用競爭性方式確定。按此規(guī)定，原有政府授權和兩段招標（即先招所謂的實施主體，實施主體再招所謂的社會投資人）模式恐難獲支持。《實施導則》還要求，施主主體需具備項目投資建設與運維經(jīng)營能力，經(jīng)營范圍包括相關生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營內容，不得僅為工程建設單位、財務投資人等，合同應重點約定項目生態(tài)環(huán)境治理目標及責任、運營維護質量和標準、項目效果評估與監(jiān)督管理方式、相應的獎勵和懲罰條款等。

（二）新增和細化部分

1. 項目實施流程

一直以來，業(yè)界缺乏標準的EOD項目實施流程。為了縮短項目操作時長，多數(shù)項目采用的入庫與投融資并行的做法帶來了一些問題，比如：項目需根據(jù)入庫專家評審意見進行修改，融資工作如何推進？部分項目在完成銀行授信后再申報入庫，如果項目根據(jù)入庫規(guī)定還需要調整怎么辦？此外，在項目文本編制、項目立項、項目主體確定等環(huán)節(jié)，也存在一些不明之處，比如：按照《入庫指南》要求項目的子項目數(shù)量不超過作何解，可否理解為子項目可研報告不超過5個？項目應該按照政府投資類項目備案還是企業(yè)投資類項目備案？部分項目采用地方政府授權地方國企實施的方式是否合理？等等。

《實施導則》第一次將項目實施流程劃分為項目謀劃、方案設計、主體確定、項目實施、評估監(jiān)督五大環(huán)節(jié)，并對每個環(huán)節(jié)的細分工作做了程序和規(guī)范要求。多數(shù)環(huán)節(jié)和要求是對前期行之有效做法的總結，也有部分環(huán)節(jié)和要求是對之前存疑或疏漏做法的規(guī)范，主要體現(xiàn)在：一是確定入庫、主體確定和項目立項的順序，項目的不可采用入庫與投融資并行的做法；二是項目申報入庫階段立項不是必須，立項考慮項目審批和融資要求；三是項目實施主體確定需采用競爭性方式程序且“一招到底”，政府授權或兩段招標的方式不再支持；四是項目入庫前需做市場測試，要加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎、市場情況、主體能力等方面的分析；五是新增評估監(jiān)督環(huán)節(jié)。當然，EOD項目作為企業(yè)投資項目，在項目實施主體都沒有確定的情況下就編寫可研報告、確定項目建設內容，還是不盡符合項目投融資邏輯。

《實施導則》發(fā)布后，EOD項目有了標準的實施流程和規(guī)范，對做實做細項目前期工作，提高項目謀劃質量和成熟度價值巨大。

2. 項目建設內容

分析EOD項目公開信息中有關項目建設的內容，可看到幾個特征：一是部分項目環(huán)境治理和修復的內容偏少、生態(tài)改善和提升的內容較多；二是部分項目收益來源中生態(tài)治理后的砂石余料銷售、新增土地指標交易收入、城鎮(zhèn)污水處理費用收取等收入比例偏高等；三是部分項目生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間的關聯(lián)性不強。這些問題導致部分項目呈現(xiàn)環(huán)境治理生態(tài)化、收入來源財政化、建設內容離散化的趨勢，且有新增地方政府隱性債務風險，偏離了EOD核心要義。

為此，《實施導則》對項目建設內容做了詳細要求，且列出了正負面支持清單。

生態(tài)治理方面，《實施導則》要求選擇對實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標支撐作用大、實施必要性強、工作基礎好、生態(tài)環(huán)境效益顯著的公益性生態(tài)環(huán)境治理內容，且滿足公益性、精準性、關聯(lián)性、可行性、確定性要求，也就是說項目要回歸環(huán)境治理而非生態(tài)提升，要確保短期可落地而非邊謀劃邊實施，要秉持市場經(jīng)營思維而非財政思維。按此要求，無實質生態(tài)治理內容的水利（河道清淤、邊坡維護、防洪堤壩等）、林草（綠化美化等）等項目皆不在政策支持之列，砂石余料銷售、新增土地指標交易、城鎮(zhèn)污水處理費用等收入也不可作為項目收入來源，片區(qū)開發(fā)等需要邊謀劃邊實施邊招商的項目也將因周期長、不確定性大難獲支持。

產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面，《實施導則》支持發(fā)展空間大、市場預期好、項目收益佳、反哺能力強的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如生態(tài)農業(yè)、林下經(jīng)濟、經(jīng)濟作物種植、生態(tài)旅游、醫(yī)療康養(yǎng)、休閑娛樂、文化創(chuàng)意等生態(tài)環(huán)境依賴型產(chǎn)業(yè)，數(shù)字經(jīng)濟、潔凈醫(yī)藥、精密儀器等生態(tài)環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)，在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域發(fā)展光伏、種植養(yǎng)殖與加工等復合型產(chǎn)業(yè)。《實施導則》還指出，不支持環(huán)境影響和風險較大的項目及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設。也就是說，產(chǎn)業(yè)項目需受生態(tài)治理促進作用較大且自身不能產(chǎn)生較大環(huán)境影響因素，大規(guī)模的工業(yè)園區(qū)項目恐將受此限制難獲支持。

關聯(lián)程度方面，《實施導則》從生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的地理位置和關聯(lián)方式上做了要求：項目內容應相對聚焦，區(qū)域范圍應相對集中；生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)內容深度融合，空間臨近或形成上下游產(chǎn)業(yè)鏈關系，互為條件，作為整體項目統(tǒng)籌實施。即項目應聚焦再聚焦，避免不必要的項目捆綁，最好生態(tài)治理對產(chǎn)業(yè)開發(fā)具有明顯的帶動和促進作用。

《實施導則》對項目建設內容的約束堪稱嚴格，雖然還缺乏目標定量指標約束和項目分類工具指導，但可遏制環(huán)境治理生態(tài)化、收入來源財政化、建設內容離散化等突出現(xiàn)象。

3. 項目資金來源

對EOD項目資金來源的約束是逐步趨嚴的。

《試點通知》要求探索政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、組建投資運營公司、開發(fā)性金融、環(huán)保貸等多種投融資模式推進試點項目實施，推動建立多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機制。所以前期EOD項目的資金來源一直以來都是多元化的，包括地方政府專項債、中央及省級預算內資金、政府投資基金、銀行貸款等。部分項目編制多個子項目可研報告即源自于此，因為不同的資金來源需要編制不同的資金申請文件。這一現(xiàn)象的根本原因源于將EOD項目性質認定為政府綜合開發(fā)類項目而非企業(yè)投資類項目。

《實施導則》將EOD項目認定為社會資本投資項目，且在《編制指南》中明確規(guī)定項目不得含有政府資金投入，包括中央財政資金、地方財政資金等，以政府資金實施的內容不納入項目范圍，且項目不得含有任何形式政府中長期支出責任和融資擔保等增加地方政府隱性債務風險的事項。分析認為，該項規(guī)定覆蓋項目全生命周期，也就是項目不僅在建設期不可采用財政資金（如政府資本金注入），建成后也不能爭取投資補助或貼息，進入運營期后也不能申請各類財政支持資金。

《實施導則》將項目投融資和運營風險全部歸于社會資本，要求社會資本在完全不依賴財政支持的情況下完成項目建設和運營，這對社會資本提出了非常高的要求。

4. 項目調整變更

《實施導則》發(fā)布之前，EOD項目的入庫申報內容和貸款落地內容不一致是常態(tài)，部分項目甚至呈現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，一定程度上影響了政策的嚴肅性。

《實施導則》明確規(guī)定項目入庫后內容原則上不得調整，重大變更需按照新項目重新入庫。此處需分辨項目的重大變動和一般變動。原則上，建設項目環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后、通過竣工環(huán)境保護驗收前的建設過程中，項目的性質、規(guī)模、地點、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護措施五個因素中的一項或一項以上發(fā)生變動，導致環(huán)境影響顯著變化（特別是不利環(huán)境影響加重）的，即應界定為重大變動。其中，污染影響類建設項目對照《污染影響類建設項目重大變動清單（試行）》（環(huán)辦環(huán)評函〔2020〕688號）界定是否屬于重大變動；生態(tài)影響類建設項目對照《生態(tài)影響類建設項目重大變動清單（試行）》界定是否屬于重大變動；生態(tài)環(huán)境部發(fā)布行業(yè)建設項目重大變動清單的，按行業(yè)建設項目重大變動清單執(zhí)行。未列入重大變動清單的，則界定為一般變動。

按《實施導則》要求，項目在入庫后，原則上發(fā)生一般變動也是不被允許的。當然，如果根據(jù)銀行信貸要求，如確需調整的，可向生態(tài)環(huán)境部匯報，取得其認可；發(fā)生重大變動的，需重新申報。

（三）待落實部分

1. 省級配套落實

部分省份的省庫或省級試點政策和《實施導則》存在沖突。如江蘇省《江蘇省生態(tài)環(huán)境導向開發(fā)模式（EOD）實施工作方案（試行）》規(guī)定各單體子項目均須完成可研批復或備案等立項工作，并提交立項證明材料。這有待相關各省調整省級政策。

2. 監(jiān)督評估細則

《實施導則》規(guī)定項目組織主體在項目進入運營期第二年開展項目后評價，應及時將項目基本情況、實施進展、評估結果等信息公開，接受公眾監(jiān)督。如何組織、公開哪些信息、在什么平臺公開、如公開信息與實際情況不符如何處理……，都需要細則落實。

3. 金融支持力度

一直以來相關參與方對EOD項目入庫的價值存疑，主要原因是項目不入庫也可以獲得金融機構的支持，且?guī)焱忭椖吭谫J款利率和周期優(yōu)惠等方面和入庫項目無甚差別。據(jù)悉，國家開發(fā)銀行現(xiàn)原則上已不支持庫外項目，其他金融機構是否跟進、項目名稱中刪除EOD相關字樣能否獲得國開行支持都有待觀察。

《實施導則》對EOD項目最大的價值 

《實施導則》中有一句話行文不多但分量極重，即要求項目“分析生態(tài)環(huán)境治理對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的價值提升作用，將價值提升空間較大的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)確定為關聯(lián)產(chǎn)業(yè)”，直指當前部分EOD項目最大的癥結——生態(tài)環(huán)境治理對產(chǎn)業(yè)開發(fā)的賦能不足，部分項目甚至二者之間無甚關系，即生態(tài)環(huán)境不治理也不影響產(chǎn)業(yè)項目實施。案例分析顯示，該類項目比重不低。

該現(xiàn)象嚴重制約社會資本參與項目的熱情。如產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目可獨立實施，社會資本為什么要承擔生態(tài)環(huán)境治理這一“負擔”？社會資本即使愿意參與組建項目公司，也極不愿意將自身投資利潤用以反哺生態(tài)環(huán)境治理。反哺邏輯差，生態(tài)治理統(tǒng)籌實施的“包袱”，而非“紅利”，市場測試的結果必然是項目沒有吸引力，最后地方國企大概率成為項目直接或間接實施主體。在消耗地方國企資源后，EOD項目又該何去何從？

要改變該現(xiàn)象，就要按照《實施導則》要求，挖掘生態(tài)環(huán)境治理對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的價值提升作用。該價值提升作用可體現(xiàn)在兩方面：一是生態(tài)環(huán)境治理可為產(chǎn)業(yè)開發(fā)提供必須的產(chǎn)業(yè)開發(fā)要素，如原料等；二是生態(tài)環(huán)境治理可提高產(chǎn)業(yè)開發(fā)的效益，包括提高產(chǎn)品售價、降低產(chǎn)品成本等。按此思路，EOD項目大有可為。鹽堿地治理后發(fā)展規(guī)模化養(yǎng)殖，養(yǎng)殖糞污治理后為鹽堿地提供肥力；廢棄礦洞整治后開展壓縮空氣儲能，結合規(guī)模化光伏+項目，實現(xiàn)光儲農牧一體化，等等。

EOD項目投資大、周期長、內容全，對地方而言是系統(tǒng)性工程，堪稱投融資項目中的奢侈品。《實施導則》將為EOD項目的規(guī)范和成熟打下堅實基礎。