生態環境導向的開發（EOD）項目實施導則（試行）

第一章  總  則

第一條  為貫徹落實中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》《關于深化生態保護補償制度改革的意見》等有關要求，推進生態環境導向的開發（Eco- environment Oriented Development，以下簡稱 EOD）模式創新，依據有關法律法規和規章制度，結合模式試點實施情況，制定本導則。

第二條  本導則所稱EOD模式是以習近平生態文明思想為引領，通過產業鏈延伸、組合開發、聯合經營等方式，推動公益性較強的生態環境治理與收益較好的關聯產業有效融合、增值反哺、統籌推進、市場化運作、一體化實施、可持續運營，以生態環境治理提升關聯產業經營收益，以產業增值收益反哺生態環境治理投入，實現生態環境治理外部經濟性內部化的創新性項目組織實施方式，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的項目實踐，有利于積極穩妥推進生態產品經營開發，推動生態產品價值有效實現。

第三條  本導則適用于采用EOD模式實施的項目（以下簡稱項目），用于指導和規范項目謀劃、設計、實施、評估、監督等活動。

第四條  堅持政府引導、企業和社會各界參與、市場化運作，發揮有為政府和有效市場的作用。市、縣（區）人民政府或園區管委會作為項目組織主體，負責組織領導、項目謀劃、統籌協調、督促推進、評估指導等工作，鼓勵有條件的鄉鎮探索組織實施。政府有關部門各司其職，為項目立項、生態環境治理、資源要素保障、關聯產業發展、融資支持等提供服務和技術指導。市場主體作為項目實施主體，按照自主決策、自負盈虧的原則，負責項目落地實施、運維經營，按照有關法律法規和標準以及約定的要求，承擔相應的生態環境治理責任。

第五條  項目各參與方應堅持守正創新，嚴格落實項目立項、招投標、投融資、國土空間規劃、土地利用、資源開發、資產處置、資金使用、債務管控等相關法規政策要求，不得以任何形式增加地方政府隱性債務。鼓勵各地結合實際，依法合規開展政策、機制、措施等探索創新。

第二章  項目謀劃

第六條  項目組織主體建立工作機制，組織有關部門開展項目謀劃。

第七條  識別本地區突出生態環境問題，開展現狀調查與成因分析。結合生態環境保護重點任務和成因分析結果，選擇對實現生態環境保護目標支撐作用大、實施必要性強、工作基礎好、生態環境效益顯著的公益性生態環境治理內容。

生態環境治理內容包括流域水生態環境綜合治理、湖庫水生態環境保護修復、水源涵養區保護、飲用水源地保護、入河排污口整治及規范化建設、農村環境綜合整治、農業面源污染治理、近岸海域環境整治、無主或責任主體滅失的歷史遺留土壤污染修復及礦山污染防治、固廢處理處置、新污染物治理、生物多樣性保護和生態系統修復、噪聲和振動污染治理、減污降碳協同治理等。

生態環境治理內容應滿足以下條件：

（一）公益性，屬于政府事權范圍內的生態環境治理內容。企業責任范圍內的礦山治理、土壤與地下水污染風險管控與修復、“三同時”環保設施等非公益性生態環境治理內容不納入；

（二）精準性，生態環境治理措施能夠有效改善生態環境質量、提高生態環境品質。僅以調水、水資源利用為目的水系連通，或僅為河道清淤、防洪堤壩、邊坡維護、滑坡治理、景觀綠化等，而無實質性生態環境治理內容的不納入；

（三）關聯性，生態環境治理的價值能夠關聯到具體的產業項目上，項目收益具有確定性，增強投資人和金融機構的投入意愿；

（四）可行性，技術路線和工程措施科學合理，滿足相關規范標準要求。不符合宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙原則，違反自然規律、大量使用非鄉土植物或引入外來入侵物種、錯位修復、過度修復的不納入；

（五）確定性，組織實施具有明確的政策依據，短期能夠落地實施。片區綜合開發、污染場地修復+原位開發項目等實施規模大、周期長、不確定因素多、政策風險大的暫不納入；

（六）其他，城鎮生活污水、垃圾處理設施等不納入；生態環境監測監管等能力建設、樓堂館所，以及調查評估等工作任務不納入。

第八條  識別發展空間大、市場預期好、項目收益佳、反哺能力強的優勢產業。分析生態環境治理對優勢產業的價值提升作用，將價值提升空間較大的優勢產業確定為關聯產業。

關聯產業包括以下情形：

（一）生態農業、林下經濟、經濟作物種植、生態旅游、 醫療康養、休閑娛樂、文化創意等生態環境依賴型產業；

（二）數字經濟、潔凈醫藥、精密儀器等生態環境敏感型產業；

（三）高新技術創新創業等人才聚集型產業；

（四）在沙漠、戈壁、荒漠等區域發展光伏、種植養殖與加工等復合型產業；

（五）其他與生態環境治理關聯性強、市場前景好的產業。

關聯產業及其建設內容不包括以下情形：

（一）不符合國家和地方市場準入要求及應對氣候變化等相關政策要求的產業；

（二） “兩高一低”項目；

（三）環境影響和風險較大的項目及產業園區建設。

第九條  項目各部分內容類型不宜過雜、布局不宜分散，避免無關或關聯性不強的內容納入項目范圍。項目內容應相對聚焦，區域范圍應相對集中。生態環境治理與關聯產業內容深度融合，空間臨近或形成上下游產業鏈關系，互為條件，作為整體項目統籌實施。

第十條  對項目內容中涉及的用地用海、資源能源、環境權益、人才技術等要素開展可獲得性分析，強化項目可落地性。鼓勵利用項目周邊其他有效資源，提升項目增值空間和可持續發展能力。

第十一條  分析一體化實施的可行性。項目用地用海、經營權益、預期收益等能夠依法依規歸屬于同一個市場主體。項目投資建設與運維經營等由該主體統籌推進、一體化實施。僅涉及項目建設，不包含生態環境治理運營維護和關聯產業生產經營的項目不適宜采用EOD模式。 

第三章  方案設計

第十二條  開展項目資金平衡分析，明確項目建設內容及運營方案，估算項目投資、運營費用、營業收入等，分析項目現金流入和流出情況，評價項目的財務盈利能力、債務清償能力、財務持續能力等。根據分析結果對項目邊界與內容進行優化調整，確保不依靠政府資金投入即可實現項目資金自平衡。

第十三條  根據謀劃確定的項目邊界和內容，組織編制EOD項目實施方案（以下簡稱實施方案），主要包含項目總體情況、項目內容、要素保障分析、項目組織與管理、投資估算與資金籌措、財務分析、保障措施等內容。

第十四條  開展實施方案市場測試，獲取潛在或意向市場主體和金融機構等對項目的響應情況。可組織開展項目初步盡職調查。根據市場測試反饋情況，優化項目實施方案，提高項目的可行性和可融資性。

第十五條  加強項目實施方案編制質量控制，切實做實項目實施方案。項目實施方案編制完成后，應組織開展評估論證。

第十六條  EOD模式試點期間，按照生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南要求，采用生態環保金融支持項目管理系統開展項目信息報送、對接、反饋、完善等工作，推送金融機構，提高工作效率，提升項目質量，并與生態環境領域重大工程項目臺賬管理系統充分銜接。推送金融機構的實施方案作為項目實施依據，原則上不得調整。

有關金融機構遵循獨立審貸（或審批）、自主決策、自擔風險原則，將符合本機構信貸或投資支持條件的項目納入其儲備庫，并及時與有關項目單位溝通對接，推進信貸（或投資）審批等。 已發放貸款或資金支持的項目納入支持庫。對不符合金融資金支持條件的項目予以淘汰。

 笫四章  主體確定

第十七條  EOD項目實施主體應采用競爭性方式確定，并滿足相關法律法規及規范性文件規定。積極鼓勵民間資本參與。

第十八條  市場主體可單獨或組成聯合體參與項目競爭。以聯合體形式參與的，應成立EOD項目公司，確定股東協議、公司章程等。市場主體或其成立的EOD項目公司作為項目實施主體，須具備項目投資建設與運維經營能力，經營范圍包括相關生態環境治理和產業經營內容。項目實施主體不得僅為工程建設單位、財務投資人等。

第十九條  依法依規確定項目實施主體后，項目組織主體與實施主體簽訂 EOD 項目合同。合同應重點約定項目生態環境治理目標及責任、運營維護質量和標準、項目效果評估與監督管理方式、相應的獎勵和懲罰條款等。合同中不得以任何形式約定政府支出責任和融資擔保等涉及政府隱性債務的事項。

第二十條  項目相關法律文件應與實施方案實質性內容保持一致。 

第五章  項目實施

第二十一條  項目實施主體按照企業投資項目核準或備案有關規定，開展 EOD 項目整體立項。

第二十二條  實施主體推進項目資金籌措。按相關要求保障項目資本金及時籌措到位。加強與金融機構接洽，推進項目融資。不在金融機構支持范圍內的項目內容，項目實施主體應自籌資金推進實施。

第二十三條  金融機構按照依法依規、獨立審貸、市場化運作和風險可控的原則，統籌考慮社會經濟和生態環境效益，在盡職調查、審查審批、貸款投放等方面優化流程、提升效率，對符合條件的項目給予相應政策支持。嚴格落實按項目建設進度撥款、受托支付和資金監控等。鼓勵金融機構探索開發適用于EOD項目特點的金融產品和服務。

第二十四條  項目實施主體按照有關要求落實項目開工建設前期工作，并按照實施計劃推進項目建設與驗收，確保資金使用合規，嚴禁資金挪用。優先開展生態環境治理，確保實現生態環境效益。加強生態環境治理設施運營管理與關聯產業經營等，確保實現社會經濟效益。

第二十五條  項目實施主體應加強市場、政策、投融資、經營等各類風險研判、預警，并采取有效防范措施。

第二十六條  項目實施主體應按照相關要求落實各項管理制度，嚴格做好項目投資建設和運維經營等工作的日常管理和信息記錄， 自覺接受監管部門監督管理和社會公眾監督，確保項目持續穩健運營。

第六章  評估監督

第二十七條  項目建設期間，項目組織主體和實施主體應加強項目評估，對實施中發現的問題，尤其是生態環境效益目標難達標的情況，及時整改。

第二十八條  項目組織主體在項目進入運營期第二年開展項目后評價，對項目EOD模式符合性、項目目標實現情況、實施效益與經驗等開展分析和總結。

第二十九條  項目各參與方應嚴格廉潔自律，自覺接受有關部門對項目的監督檢查。未履行合同約定的，依法依規計入信用記錄。涉嫌違規違法的，依照有關規定予以查處。

第三十條  項目組織主體應及時將項目基本情況、實施進展、評估結果等信息公開，接受公眾監督。

第七章  附  則

第三十一條  本導則自印發之日起施行。根據 EOD 試點實施情況予以適時修訂。

第三十二條  本導則由生態環境部負責解釋。

附：

1.生態環境導向的開發（EOD）項目實施流程圖

2.生態環境導向的開發（EOD）項目實施方案編制指南

生態環境導向的開發（EOD）項目實施流程圖

生態環境導向的開發（EOD）項目實施方案編制指南

為指導和規范生態環境導向的開發（Eco-environment Oriented Development，以下簡稱EOD）項目實施方案編制，制定本指南。

一、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，認真貫徹習近平生態文明思想，積極落實黨的二十大精神，深入踐行綠水青山就是金山銀山理念， 以改善生態環境質量為核心，以解決突出生態環境 問題為重點，以發展生態環境關聯產業為抓手，科學謀劃EOD項目，解決生態環境治理外部經濟性難以內部化的問題，健全生態環境治理的市場化機制，充分調動社會各方參與的積極性，協同推進生態環境保護和經濟發展，加快建設人與自然和諧共生的現代化。

（二）編制原則

堅持問題導向。以切實解決當地突出的生態環境問題為導向，聚焦重點、實事求是，不貪大求全、不生搬硬套，確保項目實施的生態環境效益。

堅持增值反哺。注重生態環境治理與產業發展的關聯性，堅持以生態環境治理提升產業開發價值，產業發展增量反哺生態環境治理。做好項目遴選和測算，實現項目資金自平衡。

堅持整體實施。推進項目統籌謀劃，強化一個項目實施主體一體化實施的可行性，實行項目投資整體測算、財務分析整體可行、項目實施整體推進。

堅持市場運作。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。強化要素保障、投融資運作、運維經營等，提高項目可操作性，保障項目落地實施。

堅持守正創新。強化項目實施的合規性，落實國家和地方相關法律法規和政策要求，不以任何形式增加地方政府隱性債務。結合區域實際，依法合規探索政策、機制、措施等創新實踐。

二、實施方案主要內容

（一）項目總體情況

1. 項目區域概況

簡要說明項目所在地區域范圍、自然條件狀況、社會經濟狀況、優勢特色產業等。圖示說明項目所在區域地理位置。

2. 生態環境現狀與突出問題

（1）區域生態環境問題及其成因分析

基于項目所在地生態環境現狀與本底調查，結合生態環境保護任務目標等要求，識別區域生態環境問題。定性與定量相結合，分析造成上述問題的主要原因。說明已開展的工作。

（2）本項目擬解決的生態環境問題

研究提出本項目擬主要解決的生態環境問題，提高擬實施生態環境治理內容的針對性。

3. 治理與產業融合發展思路

生態環境治理與關聯產業應滿足《 生態環境導向的開發（EOD）項目實施導則（試行）》要求。

針對本項目擬解決的生態環境問題，確定生態環境治理主要內容。明確周邊可供開發經營的關聯產業主要內容。關聯性不強的內容不得納入項目范圍，避免項目分散、隨意捆綁、貪大求全。重點謀劃邊界清晰、融合度佳、布局集中、基礎好、 “小而美”的項目。

設計生態環境治理與產業融合發展總體思路圖，提供空間布局圖，解釋說明融合發展思路。

融合發展的主要形式包括兩個方面：

①生態環境治理與關聯產業內容空間臨近。生態環境治理后能夠有效提升關聯產業發展品質，實現產業收益增值，并反哺生態環境治理。

②項目內容間具有產業鏈上下游關系。生態環境治理是關聯產業的要素基礎，是本項目產業鏈的重要環節。關聯產業對生態環境具有較強的依存性。

4. 項目實施目標

根據項目實際，設置涉及生態環境、社會經濟的多維度目標指標體系。重點需明確生態環境質量改善的定量目標。提供指標現狀情況以及項目實施后目標指標對照表。

目標指標設置應注意以下問題：

①生態環境目標須有針對性，針對區域待解決的生態環境問題，提升生態環境質量，提高生態產品供給。

②生態環境質量改善目標應以定量目標為主。

③項目目標指標不宜泛化，不應以區域生態環境和社會經濟發展目標替代本項目目標。

④項目目標指標應符合項目實際，具備項目實施可達性。

（二）項目內容

1. 生態環境治理內容

（1）治理方案分析

EOD 項目生態環境治理內容須能夠解決突出生態環境問題，支撐本項目目標指標達成，并滿足項目融合發展要求，是生態環境治理系統方案的重要組成部分和實施內容。 

基于資料收集分析、實地調查踏勘、專題研究論證等研究工作，明確生態環境治理方案。

按照問題— 目標—方案—措施之間的邏輯關系和支撐作用，列表說明本項目擬解決的突出環境治理問題、設定的生態環境治理目標指標、擬采取的解決方案，以及分解設定的主要項目內容，提高項目治理內容的針對性及目標可達性。

（2）建設內容與規模

說明生態環境治理具體內容，主要包括地點及范圍、主要建設

內容和規模、技術路線、主要產出等。

相關要求： 

①生態環境治理內容應主線明確，重點聚焦1-2個生態環境要素類型，規模適中。

②生態環境治理技術應成熟可靠、經濟可行。

③確定生態環境治理內容與范圍時，應優先考慮其與產業的關聯性及項目資金平衡，其次是生態環境治理內容的系統性與完整性。

2. 關聯產業內容

（1）產業市場分析

分析本項目關聯產業所屬行業發展現狀、產業鏈供應鏈、市場環境和容量、發展前景等。

結合項目區域實際，分析本項目關聯產業發展現狀基礎與優勢、產業發展條件具備情況、市場需求與預期等。

（2）建設內容與方案

提出關聯產業地點及范圍、主要建設內容和規模、主要產出等。

相關要求：

①關聯產業應符合市場準入、產業規劃等政策要求。

②關聯產業應契合當地社會經濟發展實際，為項目區域發展空間大、項目收益佳、反哺能力強、市場預期好的優勢產業或特色產業。

（三）要素保障分析

對項目內容中涉及的規劃政策、用地用海、資源能源、環境權益、人才技術等要素開展可獲得性分析。須提供相關證明材料，強化項目可落地性。

1. 規劃政策

分析項目內容與現有國家及地方相關規劃及政策目標的符合性，包括經濟社會發展規劃、國土空間規劃（生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等），以及生態環境保護規劃、產業發展規劃等專項規劃；擴大內需、共同富裕、鄉村振興、生態環境、節能減排、碳達峰碳中和、產業政策與行業準入條件等政策目標。提供項目規劃政策的符合性情況表。

2. 用地用海

項目涉及用地的，明確并列表說明項目內容涉及場址的土地權屬類別、占地面積、土地利用狀況、取得土地方式、土地獲取成本等內容。

項目涉及用海用島的，明確用海用島的方式、具體位置和規模、權益獲得方式及獲取成本等內容。

提供項目內容空間落位圖，含土地利用狀況等信息。

3. 資源環境

分析區域資源環境要素對本項目的保障情況，包括水資源消耗、能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求等。

項目收益涉及土石料、淤泥、泥沙、優質表土及鄉土植物等剩余資源利用的，由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置，需分析本項目實施主體獲得原料及加工銷售等經營權益的可行性及成本。自然資源要素配置要按照《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（自然資規〔2019〕6 號）等規定的程序和要求執行，不得以環境治理名義行資源開發之實。

項目涉及取水調水、光伏上網指標的，需分析指標的可獲得性。

分析相關權益歸屬EOD項目實施主體的可行性。

分析涉及相關資源環境權益的獲得方式及獲取成本。

（四）項目組織與管理

1. 項目組織實施方式

EOD項目應采用競爭性方式確定實施主體，并滿足相關法律法 規及規范性文件規定，實施主體負責項目投資建設與運營管理。結合項目實際，明確提出確定項目實施主體的具體方式。

明確項目實施主體的能力要求，尤其應強化項目實施主體的產業投資與經營能力。積極鼓勵民間資本參與。

2. 建設期及進度安排

明確項目建設期，原則上不超過三年。

明確項目內容實施計劃及前期工作進展情況，提供項目內容實施年度計劃表。

3. 運維經營管理計劃

對于運營服務類項目內容，明確擬建項目運營服務內容、運營服務標準、運營服務計量和運營維護與修理方案等，評價運營服務質量和效果可達性。如生態環境、文旅康養等運營維護內容和標準、計量和維護方案等。

對于產品生產類項目內容，基本確定項目的產品質量安全保障、原材料供應保障、燃料動力供應保障以及維護維修方案等，評價生產經營有效性和可持續性。如農業產業農產品產量、質量保障方案等。

（五）投資估算與資金籌措

1. 投資估算

依據項目內容，對項目建設所需投入的資金即項目總投資進行估算，包括建設投資、建設期融資費和流動資金。說明投資估算編制依據。明確建設期內分年度投資計劃、更新改造和追加投資計劃等事項。

相關要求：

①對EOD項目整體開展投資估算，明確生態環境治理內容的投資額度及投資占比。

②項目投資應包括土地、資源等獲取成本。若不包括，應說明土地、資源等獲得方式，且合理可行（如為租賃，建設期費用納入項目投資，運營期費用須納入項目運營成本）。

③投資估算應科學客觀，依據充分。參照國家、行業相關投資定額標準，對照本地類似工程，采用成本效益分析、案例比較等方法，估算各項目內容投資。

④項目投資估算結果應與行業水平相當。

⑤生態環境治理內容投資規模原則上應與生態環境改善后關聯產業增值收益大致相當。

2. 資金籌措

明確資金來源及構成、項目資本金籌集方式和比例、項目融資來源及渠道。

相關要求：

①不得含有政府資金投入，包括中央財政資金、地方財政資金等。 以政府資金實施的內容，不納入項目范圍，確保項目為企業投資項目。

②不得含有任何形式政府中長期支出責任和融資擔保等增加地方政府隱性債務風險的事項。

（六）財務分析

1. 運營成本估算

對生態環境治理運營維護成本、產業運營成本等項目運營成本開展測算。說明測算依據。

相關要求：

①運營成本估算應科學客觀，依據充分。

②避免項目運維成本漏項，估算結果偏低，如部分生態環境治理運營維護成本未納入項目運營成本等。

③避免簡單采用比例系數法計算，不滿足深度要求。

2. 項目收益估算

對項目實施主體在本項目的生產或服務經營過程中獲得的預期收益開展測算，包括產業收入、資產經營收入等。說明測算依據，并充分考慮市場與運營風險。

相關要求：

①項目收益的測算應開展盡職調查，依據充分。避免為追求項目資金平衡而虛列收益、虛高測算、不切實際。

②非本項目的相關收益不得納入項目收益，如農業項目中農民收入。

③不得將與本項目相關的政府收入納入項目收益，混淆項目邊界，如預期土地出讓收入、城鄉建設用地增減掛鉤交易收益、砂石等礦產資源交易收益、項目運營期預期的新增財政收入、稅收等。

不得新增地方政府隱性債務及債務風險。

④存在不確定性的收益不得納入項目收益，如未落實的生態補償資金、森林濕地碳匯等。

3. 財務分析及結論

明確項目財務測算邊界條件，從資金投入、成本支出、預期收益開展財務測算。開展盈利能力、償債能力、財務可持續性分析，明確分析結論。

相關要求：

①以EOD項目為整體開展財務測算。

②項目資金平衡方案相關數據應客觀真實。

③確保不依靠政府資金投入實現項目資金自平衡。項目資金無法平衡的情況下，應根據項目實際情況優化調整項目內容，降低項目投資和成本。

（七）保障措施

EOD 項目實施周期長、要素要求高、綜合性強，為全力保障項目提質增效，規范實施，研究提出外部保障措施，包括但不限于以下方面：

1. 健全組織實施機制

建立政府統籌組織，部門協同推進的工作機制。 明確項目組織主體主要負責同志為責任領導，明確各相關部門具體責任，細化牽頭部門及分工，簽署項目實施承諾函，確保項目強力組織、規范有序實施。

2. 研究制定鼓勵政策

研究 EOD 項目要素保障、配套支持、激勵政策等，推進項目招采、簽約、落地等，并確保項目合法合規推進。鼓勵利用項目周邊其他有效資源，如交通路網、區域品牌營銷等，為產業發展綜合賦能，提升項目增值空間和可持續發展能力。

3. 強化運營保障措施

研究提出生態環境治理效果評估機制，保障項目生態環境效益。明確全生命周期管理要求，加強對項目跟蹤指導和監督檢查。

4. 識別管控項目風險

開展市場風險、融資風險、建設風險、運營風險等各類風險分析。研究提出針對性風險應對措施。

5. 加強項目信息公開

加強宣傳推介、加大信息公開力度，吸引各類市場主體平等參與。

建立項目實施進展、評價及監督結果等相關信息公開機制，加強社會公眾監督。

其他確保項目可持續實施的長效機制。

實施方案后附項目相關的附表、附圖和附件等內容。